Бюджетные направления на 2015–2017 годы

26 Августа 2014

Минфин в июле опубликовал «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» — документ, который призван стать основой для подготовки следующего федерального бюджета.
По отношению к «нефтянке» направления выглядят вполне либерально. В них нет указаний на проведение так называемого налогового маневра, но допускается перенос введения 100%-ной пошлины на мазут (от пошлины на нефть) с 2015-го на 2017 год (в 2015 году предполагается, что будет 80%, потери бюджета при этом составят 194,9 млрд рублей, в 2016-м — 90% и 84,1 млрд рублей соответственно).
Бюджетные направления на 2015–2017 годы
Главная проблема, на наш взгляд, заключается в том, что 2014 год — последний, когда в бюджете заметно растут нефтегазовые доходы (НДПИ плюс вывозные пошлины на нефть, нефтепродукты и газ). Согласно «Основным направлениям бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», в текущем году они увеличатся на 14,5%, до 7,48 трлн рублей, и в 2015–2017 годах — будут находиться в диапазоне 7,5–7,6 трлн рублей в год. Согласно действующему бюджетному законодательству, кстати, в 2015–2016 годах нефтегазовые доходы бюджета вообще снижаются — до 6,8–6,85 трлн в год. Все это — при цене $100 за баррель Urals.

Понятно, что итоговая сумма нефтегазовых доходов в бюджете зависит от реальной цены на нефть, но дополнительные нефтегазовые доходы, полученные за счет превышения реальной цены над расчетной, пойдут на погашение дефицита, как это случилось в прошлом году.

Счет идет на сотни миллиардов, но это по большому счету — случайная величина и напрямую она влияет только на цену финансирования бюджетного дефицита.

Гораздо важнее понять, почему после 2015 года власти не рассчитывают на рост основных, плановых нефтегазовых доходов.

Первая причина — прекращение роста добычи нефти в стране. При этом, по прогнозам Минфина, налогооблагаемые объемы добычи нефти (без конденсата) сократятся с 465,3 млн тонн в 2014 году до 436,2 млн в 2017-м. В 2013 году этот показатель зафиксирован на уровне 453,8 млн тонн.

Рост налогооблагаемой добычи в текущем году связан с тем, что в феврале на Верхнечонском месторождении «Роснефти» накопленная добыча превысила 25 млн тонн, и соответственно с марта для нефти Верхнечонского завершено применение нулевой ставки НДПИ. Другое крупное месторождение Восточной Сибири — Талаканское (центральный блок), которое разрабатывает «Сургутнефтегаз», по нашим оценкам, к середине 2014 года также преодолело планку 25 млн тонн накопленной добычи и потеряло льготу по НДПИ. В сумме Верхнечонское и Талаканское добавят 10–11 млн тонн к налогооблагаемой добыче 2014 года.

В 2015 году прекращение действия нулевого НДПИ для участков, которые сейчас пользуются льготами, не ожидается. С 2016 года будет отменена льгота по НДПИ по многим участкам в Ненецком АО, с 2017-го — по участкам в Восточной Сибири. С другой стороны, естественным образом будет повышаться вырабо-танность месторождений, а потому все большие объемы нефти будут облагаться НДПИ с понижающим коэффициентом. Добавим здесь еще один важный момент: все новые месторождения Восточной Сибири и севера ЯНАО — будущие драйверы роста отечественной нефтедобычи — во второй половине 2010-х годов не будут облагаться НДПИ.

Но в целом Минфин ожидает увеличения поступлений нефтегазовых НДПИ в бюджет в 2015–2017 годах (см. «Доходные углеводороды»). Достичь этого при прогнозных объемах налогооблагаемой добычи, курсе доллара и цене нефти можно и без «налогового маневра» — с базовой ставкой по нефти 530 рублей за тонну в 2015 году, 559 рублей — в 2016-м (эти показатели утверждены действующим законодательством), примерно 580 рублей — в 2017 году и пропорциональным ростом налога на добычу природного газа и конденсата.

А вот по экспортным пошлинам ожидается сокращение поступлений. По нефти это — вполне предсказуемая динамика, поскольку в 2015 году в формуле расчета пошлины на экспорт нефти должен фигурировать коэффициент 0,57, в 2016-м — 0,55 (сейчас — 0,59). Автоматически это сокращает пошлины на вывоз светлых нефтепродуктов.

Отметим здесь, что Минфин ориентируется на изменение со следующего года основной тенденции внешней торговли нефтью и жидким топливом. Так, по прогнозам министерства, в текущем году экспорт сырой нефти снизится до 230 млн тонн и больше падать не будет, экспорт же нефтепродуктов, достигнув в 2014 году рекордной отметки 153 млн тонн, дальше будет уверенно снижаться. Минфин, понятно, считает, что это станет результатом повышения с 2015 года пошлины на экспорт мазута до 100% пошлины на нефть (сегодня — 66%), но как неоднократно подчеркивали независимые эксперты, в том числе — «НиК», такая шоковая терапия сулит самые неприятные последствия на внутреннем рынке.



Сегодня Минфин сам допускает, что выравнивание пошлин на вывоз нефти и мазута может быть перенесено на 2017 год, и цена вопроса в «Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» обозначена в 195 млрд рублей в 2015-м и в 84 млрд — в 2016 году.

Эти потери в случае принятия решения по мазутным пошлинам Минфин будет стараться компенсировать за счет «нефтянки».

Экспорт природного газа в 2014–2017 годах Минфин ожидает видеть на текущем уровне — 192–193 млрд м3 в год. Но по конъюнктуре прогнозы финансового министерства просто удручающие: средняя контрактная цена российского экспортного газа снизится с $351,3 за 1000 м3 в 2014 году до $292,1 за 1000 м3 в 2017 году, средняя цена по поставкам в дальнее зарубежье — с $385,8 до $319,8 за 1000 м3 соответственно. И это, напомним, в предположении, что цены на нефть будут стабильны.

Выходит, что это исключительно результат тех скидок, которые «Газпром» уже предоставил и еще предоставит своим покупателям в Европе под давлением более дешевого «спотового» газа… С другой стороны, возможно, Минфину интересно немного занизить объемы плановых поступлений по газовым пошлинам и нарастить за счет этого объем «дополнительных нефтегазовых доходов», которые проще всего использовать для оперативного покрытия дефицита бюджета. Такая хитрость бюджетного планирования…

Платят все!

Так или иначе, существенного роста нефтегазовых доходов в 2015–2017 годах не ожидается, и есть все основания полагать, что его в самом деле не будет.

Компенсировать это должен соответственно опережающий рост ненефтегазовых доходов. И если в 2014 году доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета превысит 52,5% (абсолютный рекорд), то к 2017 году этот показатель должен снизиться до 46,6%.

Здесь необходимо отметить, что буквально все новые бюджеты Российской Федерации верстались с прицелом на опережающий рост ненефтегазового сектора. Эти ожидания никогда не оправдывались, а вот доля нефтегазовых доходов за 2009–2013 годы выросла почти на 10 процентных пунктов. На 2015–2017 годы объективных предпосылок для роста ненефтегазовых доходов тоже нет.

Для пополнения казны Минфин предлагает в 2015 году продать часть госпакета акций «Роснефти», что должно принести около 100 млрд рублей. Формально этот доход не будет считаться «нефтегазовым», однако в нынешних геополитических условиях выгодно продать акции «Роснефти» вряд ли возможно.

Другое предложение Минфина — ввести акциз на газ, поставляемый в Турцию по «Голубому потоку». Будучи принятой, эта новация обойдется «Газпрому» примерно в 40 млрд рублей в год. Доходы по акцизам также не считаются «нефтегазовыми».

При этом вариант отказа от взимания роялти по проекту «Сахалин-2» в натуральной форме не рассматривается. Потери федерального бюджета от этого в 2015 году составят 16,6 млрд рублей, в 2017-м — вырастут почти до 25 млрд...

Интересно, что в «Основных направления бюджетной политики» не предлагается широко обсуждаемое в последнее время введение с 2015 года налога с продаж или повышение НДС. Заявленной целью здесь является помощь региональным бюджетам, которые в действующей системе распределения государственных доходов критически зависят от федерального Центра.

Понятно, что такая зависимость увеличивает жесткость вертикали власти, но и издержки ее очевидны. К примеру, бюджет ЯНАО, центра российской газодобычи, планово дефицитен с 2011 года, бюджет ХМАО, центра российской нефтедобычи, — дефицитен с 2012 года. По итогам прошлого года дефицит федерального бюджета составил 323 млрд рублей, дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ — 642 млрд, то есть вдвое больше. Для покрытия дефицита своего бюджета администрации субъектов вынуждены привлекать кредиты; общий объем субнационального долга уже превысил 2 трлн рублей (в качестве иллюстрации масштаба — примерно столько в прошлом году федеральный бюджет получил в виде НДПИ на нефть), и условия обслуживания долга постоянно ухудшаются...

Вопрос с повышением в какойлибо форме НДС с 2015 года, на наш взгляд, можно считать решенным.

Возможно, что на следующий год это действительно упростит ситуацию с региональными бюджетами и повысит долю «ненефтегазовых» доходов федерального бюджета. Но непопулярные решения, о необходимости которых в последнее время часто напоминает министр финансов Силуанов, этим вряд ли ограничатся, и «нефтянке» стоит приготовиться к росту отраслевых налогов.
Механизм расчета налоговых льгот для нефтяников будет изменен Отчаянный маневр или маневр отчаяния?